Les fonds souverains, ces instruments financiers détenus par des États, représentent aujourd’hui plus de 9 000 milliards de dollars d’actifs à l’échelle mondiale. Leur influence sur l’économie internationale est considérable, tout comme leur potentiel impact sur les enjeux environnementaux. Face à l’urgence climatique, ces investisseurs institutionnels se retrouvent au cœur d’une tension entre rendement financier et protection de l’environnement. Cette problématique soulève des questions juridiques fondamentales : quelles obligations environnementales s’imposent à ces entités publiques agissant sur les marchés privés ? Comment le droit international et les législations nationales encadrent-ils leurs responsabilités écologiques ? L’analyse de ce cadre normatif émergent révèle les défis d’une gouvernance mondiale confrontée à l’impératif de transition écologique.
Cadre juridique international applicable aux fonds souverains en matière environnementale
Les fonds souverains évoluent dans un environnement juridique international complexe et fragmenté. Contrairement aux entreprises multinationales, leur nature hybride – à la fois instruments étatiques et acteurs financiers privés – les place dans une zone grise du droit international. Plusieurs corpus normatifs tentent néanmoins d’encadrer leurs activités sur le plan environnemental.
Les Principes de Santiago, adoptés en 2008 par le Groupe de travail international sur les fonds souverains, constituent le premier cadre de référence. Bien que non contraignants, ces 24 principes encouragent la transparence et la responsabilité des fonds. Le principe 19 mentionne spécifiquement que les décisions d’investissement doivent prendre en compte les risques, y compris ceux liés aux facteurs environnementaux. Toutefois, cette mention reste générale et ne fixe aucune obligation précise.
Plus récent, le Réseau One Planet Sovereign Wealth Fund (OPSWF) créé en 2018 représente une avancée significative. Cette initiative volontaire regroupe plusieurs grands fonds souverains qui s’engagent à intégrer les risques et opportunités climatiques dans leur gestion d’actifs. Le cadre OPSWF propose trois piliers d’action : l’alignement, la propriété et l’intégration des facteurs climatiques dans les décisions d’investissement.
Les normes internationales environnementales applicables
Au-delà des cadres spécifiques aux fonds souverains, plusieurs normes internationales environnementales peuvent s’appliquer :
- Les Principes des Nations Unies pour l’Investissement Responsable (UN PRI), auxquels certains fonds souverains ont adhéré
- L’Accord de Paris sur le climat, qui engage les États mais pas directement leurs fonds souverains
- Les Objectifs de Développement Durable des Nations Unies, notamment l’ODD 13 sur l’action climatique
La Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD) joue un rôle complémentaire en développant des recommandations pour la divulgation des risques financiers liés au climat. Plusieurs fonds souverains, comme le Fonds de pension gouvernemental norvégien, ont adopté ces recommandations pour améliorer leur transparence.
Une question juridique fondamentale demeure : les obligations environnementales des États s’étendent-elles automatiquement à leurs fonds souverains ? La doctrine juridique reste divisée sur ce point. Selon certains experts, le principe de continuité de l’État implique que les engagements environnementaux des États devraient s’appliquer à leurs fonds souverains. D’autres soutiennent que la personnalité juridique distincte de ces fonds les soustrait partiellement aux obligations directes de leurs États fondateurs.
La Cour internationale de Justice n’a pas encore eu l’occasion de trancher clairement cette question. Toutefois, l’évolution récente du droit international environnemental tend vers une responsabilisation accrue de tous les acteurs économiques, y compris ceux liés aux États. Cette tendance pourrait progressivement combler les lacunes du cadre juridique actuel.
Études de cas : approches nationales et régionales de la régulation environnementale des fonds souverains
Face à l’absence d’un cadre international contraignant, différentes juridictions ont développé leurs propres approches pour encadrer la responsabilité environnementale des fonds souverains. Ces initiatives nationales et régionales offrent un panorama contrasté des pratiques juridiques en la matière.
Le modèle norvégien : une référence mondiale
Le Government Pension Fund Global (GPFG) de Norvège représente un modèle souvent cité en exemple. Avec plus de 1 300 milliards de dollars d’actifs, ce fonds est encadré par une législation nationale stricte. La loi norvégienne n°20 du 21 décembre 2005 sur le Fonds de pension gouvernemental établit un cadre éthique contraignant, incluant des critères environnementaux précis.
Le Conseil d’éthique norvégien, organisme indépendant, évalue les entreprises du portefeuille et peut recommander l’exclusion de celles qui causent des dommages environnementaux graves. Depuis 2016, le fonds a renforcé ses critères environnementaux en excluant notamment les entreprises dont plus de 30% de l’activité est liée au charbon. En 2019, le GPFG a annoncé se retirer progressivement des compagnies pétrolières et gazières d’exploration, illustrant l’intégration croissante des risques climatiques dans sa stratégie.
La Banque centrale norvégienne, qui gère le fonds, publie annuellement un rapport détaillé sur ses activités d’investissement responsable, créant un niveau de transparence inédit dans le secteur des fonds souverains.
L’approche européenne : le règlement Taxonomie
L’Union européenne a développé un cadre réglementaire ambitieux avec le Règlement Taxonomie (Règlement UE 2020/852), qui établit un système de classification des activités économiques durables sur le plan environnemental. Bien que principalement destiné aux acteurs financiers privés, ce règlement influence indirectement les fonds souverains européens et ceux investissant dans l’UE.
Le Fonds stratégique d’investissement français et l’Institut italien d’investissement, par exemple, doivent désormais prendre en compte ces critères dans leurs stratégies. La Banque européenne d’investissement, qui partage certaines caractéristiques avec les fonds souverains, s’est engagée à aligner l’ensemble de ses activités sur l’Accord de Paris d’ici 2025.
Les approches asiatiques : diversité et pragmatisme
En Asie, les approches sont plus diversifiées. Le Government Investment Corporation (GIC) de Singapour a adopté une politique de durabilité qui intègre les facteurs environnementaux dans ses décisions d’investissement sans cadre contraignant. En 2020, le GIC a créé une équipe dédiée aux investissements durables, signalant un engagement croissant mais volontaire.
La China Investment Corporation (CIC), l’un des plus grands fonds souverains au monde, a commencé à intégrer les critères ESG (Environnementaux, Sociaux et de Gouvernance) dans sa stratégie, reflétant l’évolution de la politique chinoise vers une « civilisation écologique ». Toutefois, le cadre juridique chinois reste moins développé que celui de l’UE ou de la Norvège en matière d’obligations environnementales pour les investisseurs publics.
Ces études de cas révèlent une tendance globale : l’émergence progressive de cadres juridiques nationaux et régionaux qui comblent les lacunes du droit international. Cette évolution crée toutefois un paysage réglementaire fragmenté, posant des défis de conformité pour les fonds souverains opérant à l’échelle mondiale.
Responsabilité juridique et mécanismes de mise en conformité environnementale
La question de la responsabilité juridique des fonds souverains en matière environnementale soulève des enjeux complexes à l’intersection du droit international public, du droit des investissements et du droit de l’environnement. Les mécanismes permettant de garantir leur conformité aux normes environnementales restent en construction, créant un paysage juridique en constante évolution.
L’immunité souveraine : un obstacle juridique majeur
Le principe d’immunité souveraine constitue un défi fondamental pour établir la responsabilité environnementale des fonds souverains. En tant qu’entités liées à des États, ces fonds peuvent invoquer cette immunité pour se protéger contre des poursuites judiciaires dans les juridictions étrangères. L’arrêt Jam v. International Finance Corporation rendu par la Cour Suprême américaine en 2019 a toutefois nuancé cette protection en limitant l’immunité des organisations internationales pour leurs activités commerciales, créant un précédent potentiellement applicable aux fonds souverains.
La distinction entre acta jure imperii (actes de souveraineté) et acta jure gestionis (actes de gestion) devient cruciale dans ce contexte. Les activités d’investissement des fonds souverains étant généralement considérées comme des actes commerciaux, l’argument de l’immunité souveraine s’affaiblit progressivement dans la jurisprudence internationale.
Les mécanismes de mise en conformité volontaire
Face aux limites des mécanismes contraignants, plusieurs dispositifs volontaires se sont développés pour encourager la conformité environnementale des fonds souverains :
- L’engagement actionnarial : certains fonds souverains utilisent leurs droits d’actionnaires pour influencer les pratiques environnementales des entreprises dans lesquelles ils investissent
- Les coalitions d’investisseurs comme Climate Action 100+, qui regroupent des investisseurs institutionnels pour faire pression sur les grandes entreprises émettrices de gaz à effet de serre
- Les rapports volontaires de durabilité alignés sur des cadres internationaux comme la Global Reporting Initiative (GRI) ou le Sustainability Accounting Standards Board (SASB)
Ces mécanismes volontaires sont complétés par des initiatives de notation ESG spécifiques aux fonds souverains. Des organismes comme Moody’s ou S&P Global ont développé des méthodologies d’évaluation de la performance environnementale de ces acteurs, créant une forme de pression par les pairs et par le marché.
Vers une responsabilité juridique renforcée
L’évolution récente du droit tend vers un renforcement de la responsabilité environnementale des fonds souverains. Plusieurs mécanismes juridiques émergents méritent attention :
La doctrine de la complicité permet d’établir la responsabilité d’un investisseur pour les dommages environnementaux causés par les entreprises qu’il finance. L’affaire Vedanta Resources PLC v. Lungowe jugée par la Cour Suprême britannique en 2019 a ouvert la voie à la responsabilité des sociétés mères pour les actions de leurs filiales, un raisonnement potentiellement applicable aux relations entre fonds souverains et entreprises de leur portefeuille.
Le devoir de vigilance environnementale, consacré par des législations nationales comme la loi française de 2017, impose aux grandes entreprises d’identifier et prévenir les risques environnementaux dans leurs chaînes de valeur. Bien que ces lois ne visent pas directement les fonds souverains, elles créent un standard de diligence qui pourrait progressivement s’étendre à tous les acteurs financiers.
Le contentieux climatique représente une voie d’avenir prometteuse. L’affaire Neubauer et al. v. Germany, dans laquelle la Cour constitutionnelle allemande a reconnu en 2021 l’obligation de l’État de protéger les générations futures contre le changement climatique, pourrait inspirer des recours similaires concernant les politiques d’investissement des fonds souverains.
Ces évolutions juridiques dessinent un avenir où la responsabilité environnementale des fonds souverains serait progressivement renforcée, malgré les obstacles liés à leur nature hybride. Le développement de standards internationaux contraignants reste toutefois un défi majeur dans un contexte de fragmentation du droit international de l’environnement.
Dilemmes juridiques et éthiques : souveraineté vs responsabilité globale
Les fonds souverains se trouvent au cœur d’une tension fondamentale entre deux principes juridiques : la souveraineté des États et la responsabilité environnementale globale. Cette tension génère des dilemmes complexes qui interrogent les fondements mêmes du droit international.
La souveraineté permanente sur les ressources naturelles
Le principe de souveraineté permanente sur les ressources naturelles, consacré par la résolution 1803 de l’Assemblée générale des Nations Unies en 1962, reconnaît le droit des États à disposer librement de leurs richesses naturelles. Pour de nombreux fonds souverains alimentés par des revenus pétroliers ou gaziers, comme le Kuwait Investment Authority ou le Qatar Investment Authority, ce principe justifie une certaine autonomie dans leurs stratégies d’investissement.
Cette vision se heurte cependant au principe émergent de responsabilité environnementale commune mais différenciée, établi lors du Sommet de Rio en 1992. Ce principe reconnaît que tous les États ont une responsabilité dans la protection de l’environnement mondial, même si cette responsabilité varie selon leurs capacités et leur contribution historique aux problèmes environnementaux.
La Cour internationale de Justice, dans son avis consultatif sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires (1996), a reconnu que « l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et leur santé, y compris pour les générations à venir ». Cette jurisprudence suggère une limitation de la souveraineté absolue en matière environnementale.
Le conflit entre mandats financiers et impératifs environnementaux
Un second dilemme concerne l’articulation entre les mandats financiers des fonds souverains et les impératifs environnementaux. La plupart des fonds sont juridiquement tenus de maximiser les rendements financiers pour leurs bénéficiaires – généralement les générations futures d’un État. Cette obligation fiduciaire peut entrer en conflit avec les objectifs de durabilité environnementale.
La doctrine juridique du fiduciary duty (devoir fiduciaire) est au cœur de ce débat. Traditionnellement interprétée comme une obligation de maximiser les rendements financiers à court terme, cette doctrine évolue progressivement pour intégrer les risques environnementaux de long terme. La Commission britannique de droit a ainsi recommandé en 2014 que les risques ESG soient considérés comme faisant partie intégrante du devoir fiduciaire des investisseurs institutionnels.
Cette évolution est illustrée par l’affaire McVeigh v. Retail Employees Superannuation Trust en Australie (2020), où un tribunal a reconnu que la prise en compte des risques climatiques faisait partie du devoir fiduciaire d’un fonds de pension. Bien que cette jurisprudence ne s’applique pas directement aux fonds souverains, elle signale une tendance vers la redéfinition des obligations fiduciaires dans un contexte de crise climatique.
La question de l’extraterritorialité des normes environnementales
Un troisième dilemme juridique concerne l’extraterritorialité des normes environnementales. Lorsqu’un fonds souverain investit à l’étranger, quelles règles environnementales s’appliquent – celles de l’État d’origine ou celles de l’État hôte ?
Le Règlement Taxonomie européen illustre cette problématique : il s’applique à tous les acteurs financiers opérant dans l’UE, y compris les fonds souverains étrangers. Cette approche a été critiquée par certains États comme une forme d' »impérialisme réglementaire », mais défendue par d’autres comme nécessaire pour éviter le « dumping environnemental ».
La doctrine des effets en droit de la concurrence pourrait servir de modèle pour résoudre ce dilemme. Selon cette doctrine, un État peut réguler des activités étrangères si elles ont des effets substantiels sur son territoire. Appliquée aux questions environnementales, cette approche pourrait justifier l’application extraterritoriale de normes environnementales aux fonds souverains lorsque leurs investissements ont un impact significatif sur l’environnement global.
Ces dilemmes juridiques et éthiques ne trouvent pas de réponse définitive dans le droit positif actuel. Ils appellent à une réflexion profonde sur l’articulation entre souveraineté nationale et bien commun global dans un contexte d’urgence climatique. L’évolution du droit international de l’environnement pourrait progressivement clarifier ces zones grises, notamment à travers le développement de principes comme celui des responsabilités communes mais différenciées ou la reconnaissance d’un droit humain à un environnement sain.
Vers un nouveau paradigme juridique pour la finance souveraine durable
Face aux défis écologiques mondiaux, un nouveau paradigme juridique émerge progressivement pour encadrer les activités des fonds souverains. Cette transformation repose sur plusieurs innovations conceptuelles et pratiques qui redessinent les contours de la responsabilité environnementale de ces puissants acteurs financiers.
L’émergence du concept de « fiducie climatique »
La notion de fiducie climatique (climate trust) gagne du terrain dans la doctrine juridique. Inspirée par la Public Trust Doctrine du droit anglo-saxon, cette approche considère que les États, et par extension leurs fonds souverains, sont les gardiens des ressources naturelles pour les générations futures. Cette conception transforme fondamentalement la nature des obligations environnementales des fonds souverains, passant d’une approche volontaire à une responsabilité fiduciaire intrinsèque.
L’affaire emblématique Juliana v. United States, bien que concernant directement l’État américain et non ses fonds souverains, a contribué à populariser cette doctrine en reconnaissant une obligation constitutionnelle de protéger les ressources naturelles pour les générations futures. Cette jurisprudence pourrait inspirer des recours similaires contre les politiques d’investissement des fonds souverains incompatibles avec les objectifs climatiques.
Dans cette perspective, les actifs carbonés détenus par les fonds souverains ne sont plus simplement des investissements risqués, mais potentiellement des violations de leur devoir fiduciaire envers les citoyens actuels et futurs. Cette évolution conceptuelle pourrait transformer radicalement l’approche juridique de la responsabilité environnementale des fonds souverains.
Vers une standardisation internationale des obligations environnementales
Pour dépasser la fragmentation actuelle des cadres juridiques, plusieurs initiatives visent à standardiser les obligations environnementales des investisseurs institutionnels, y compris les fonds souverains :
- Le Network for Greening the Financial System (NGFS), regroupant plus de 90 banques centrales et superviseurs financiers, développe des recommandations pour intégrer les risques climatiques dans la supervision financière
- L’International Platform on Sustainable Finance (IPSF) lancée par l’Union européenne travaille à l’harmonisation des taxonomies vertes entre différentes juridictions
- L’Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) a publié en 2021 des recommandations sur la divulgation d’informations liées au développement durable par les émetteurs
Ces initiatives préfigurent l’émergence possible d’un standard mondial pour la finance durable qui s’appliquerait aux fonds souverains. La Fondation IFRS a créé en 2021 l’International Sustainability Standards Board (ISSB) pour développer des normes globales de reporting sur la durabilité, une évolution majeure vers l’harmonisation des pratiques.
L’intégration des droits humains environnementaux
Une évolution significative concerne l’intégration des droits humains environnementaux dans le cadre juridique applicable aux fonds souverains. La reconnaissance par le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies en octobre 2021 du droit à un environnement propre, sain et durable comme un droit humain fondamental marque une étape décisive.
Cette évolution pourrait renforcer les obligations des fonds souverains en matière environnementale, notamment à travers l’application des Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme. Ces principes, qui prévoient une obligation de diligence raisonnable en matière de droits humains, pourraient s’étendre aux impacts environnementaux des investissements des fonds souverains.
L’affaire Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell, dans laquelle un tribunal néerlandais a ordonné en 2021 à Shell de réduire ses émissions de CO2 de 45% d’ici 2030 sur la base du devoir de diligence, illustre comment les droits humains peuvent servir de fondement à des obligations climatiques pour les acteurs économiques. Une logique similaire pourrait s’appliquer aux fonds souverains.
La gouvernance multi-niveaux de la finance souveraine durable
Le nouveau paradigme juridique qui se dessine repose sur une gouvernance multi-niveaux, combinant instruments internationaux, régionaux, nationaux et initiatives privées. Cette approche reconnaît la complexité des enjeux environnementaux et la diversité des fonds souverains.
À l’échelle internationale, des mécanismes comme le Fonds vert pour le climat créent des incitations pour réorienter les investissements des fonds souverains vers des projets durables. Au niveau régional, des initiatives comme le Plan d’action de l’UE sur la finance durable établissent des cadres réglementaires ambitieux. Nationalement, des lois comme le Climate Change Act britannique fixent des objectifs contraignants qui influencent indirectement les stratégies d’investissement des fonds souverains.
Cette architecture juridique complexe reflète la transition vers un modèle où la responsabilité environnementale des fonds souverains n’est plus optionnelle mais constitutive de leur mandat. Elle marque l’émergence d’un droit de la finance souveraine durable, à l’intersection du droit financier, du droit de l’environnement et du droit international public.
Le défi pour les années à venir sera de consolider ce cadre émergent en renforçant sa cohérence et son caractère contraignant, tout en respectant la diversité des contextes nationaux et la souveraineté des États. La prochaine génération d’accords internationaux sur le climat pourrait jouer un rôle décisif en intégrant explicitement les fonds souverains dans les mécanismes de mise en œuvre des objectifs environnementaux mondiaux.